A Reforma Tributária acabou com a guerra fiscal. E a guerra interpretativa?

Por: Thaís Folgosi Françoso e Nathalia Reis

Por décadas, a guerra fiscal esteve entre os principais fatores de insegurança jurídica da tributação sobre o consumo no Brasil. A disputa entre Estados pela atração de investimentos estimulou a concessão de benefícios fiscais, fomentou conflitos federativos e contribuiu para a formação de um contencioso de larga escala. A fragmentação da base tributável entre mercadorias e serviços aprofundou esse quadro, multiplicando as zonas de litígio entre os entes federativos.

Nesse contexto, a Reforma Tributária do Consumo surgiu com a proposta de enfrentar parte dessas distorções históricas. A substituição gradual da contribuição ao PIS, da COFINS, do ICMS e do ISS pela CBS e pelo IBS, aliada à adoção da tributação no destino e à uniformização das regras de incidência, representa um avanço relevante em direção a um sistema mais transparente, neutro e racional.

Sob essa perspectiva, é possível afirmar que a reforma tributária do consumo atacou uma das principais causas dos conflitos tributários brasileiros. Contudo, a eliminação da guerra fiscal não significa, necessariamente, a eliminação da litigiosidade tributária.

A experiência brasileira demonstra que boa parte dos litígios não decorre apenas da existência de legislações distintas, mas das divergências de interpretação sobre regras aparentemente uniformes. O próprio histórico das contribuições ao PIS e à COFINS evidencia essa realidade. Embora submetidas a uma legislação nacional, discussões envolvendo creditamento, conceito de insumo, exclusões de base de cálculo e regimes específicos deram origem a alguns dos maiores conflitos tributários das últimas décadas.

Nesse cenário, a implementação do IBS e da CBS pode inaugurar um fenômeno semelhante. Afinal, a criação de um novo sistema tributário inevitavelmente exigirá um período de adaptação por parte dos contribuintes, das administrações tributárias e dos próprios órgãos julgadores.

Diversos conceitos introduzidos pela reforma ainda dependerão de amadurecimento interpretativo. Questões relacionadas ao creditamento, à base de cálculo, à aplicação dos regimes específicos, ao local de destino das operações e aos mecanismos operacionais de arrecadação deverão ser objeto de debates administrativos e judiciais nos próximos anos.

O tema do creditamento ilustra bem esse desafio. Embora a reforma tenha adotado como premissa a não cumulatividade ampla, a legislação estabelece restrições relacionadas a bens e serviços considerados de uso ou consumo pessoal. A delimitação prática dessas hipóteses poderá gerar discussões relevantes, especialmente em situações nas quais a despesa possua vinculação simultânea à atividade econômica e aos benefícios concedidos aos colaboradores. A definição dos limites entre despesas creditáveis e não creditáveis tende a exigir construção jurisprudencial ao longo do tempo.

Outro ponto que merece atenção envolve a própria estrutura institucional criada para administrar os novos tributos.

Embora IBS e CBS compartilhem uma matriz normativa comum, o contencioso administrativo continuará submetido a estruturas distintas. Enquanto a CBS permanecerá sob competência da administração tributária federal e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), as controvérsias relativas ao IBS serão processadas e julgadas no âmbito do Comitê Gestor do IBS, observadas as regras específicas previstas para o novo sistema.

A existência de diferentes estruturas decisórias não significa, necessariamente, a produção de entendimentos conflitantes. Contudo, não se pode ignorar que a consolidação de interpretações uniformes demanda tempo, especialmente durante os primeiros anos de vigência de um novo modelo tributário.

A própria lógica dos mecanismos de uniformização revela esse desafio. Instâncias superiores não atuam de forma preventiva; sua função é solucionar divergências já existentes. Em outras palavras, entre o surgimento de uma controvérsia e a consolidação de um entendimento estável existe um período inevitável de convivência com interpretações distintas, autuações fiscais e insegurança jurídica.

Esse fenômeno pode ser potencializado pela adoção do princípio do destino. Empresas que operam nacionalmente passarão a se relacionar com administrações tributárias de diferentes localidades, cada uma responsável pela fiscalização da arrecadação vinculada ao respectivo ente federativo. Embora a legislação seja uniforme, a aplicação prática das regras poderá suscitar interpretações distintas até que os mecanismos de harmonização produzam entendimentos consolidados.

Também merecem atenção os impactos operacionais decorrentes de instrumentos inovadores introduzidos pela reforma, como o split payment. Embora concebido para aumentar a eficiência arrecadatória e reduzir riscos de inadimplência, o novo modelo poderá gerar discussões relacionadas à gestão de créditos, devoluções, cancelamentos de operações e impactos sobre o fluxo de caixa das empresas, especialmente durante o período de adaptação dos sistemas.

Nada disso significa que a reforma tributária fracassará em seus objetivos.

Os avanços promovidos pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e por sua regulamentação complementar possuem potencial para reduzir distorções históricas, simplificar obrigações tributárias e aumentar a transparência do sistema.

O ponto de atenção está em reconhecer que simplificação legislativa não é sinônimo de simplificação interpretativa.

A construção de um ambiente de maior segurança jurídica dependerá não apenas da qualidade das novas regras, mas também da capacidade das instituições de produzir respostas rápidas, coerentes e previsíveis para as controvérsias que inevitavelmente surgirão.

A principal discussão dos próximos anos talvez já não seja mais a guerra fiscal, mas a prevenção de uma nova guerra interpretativa. O verdadeiro desafio estará em evitar que as incertezas inerentes à implementação do novo sistema tributário se transformem em uma nova geração de disputas estruturais. Afinal, tão importante quanto criar regras uniformes é assegurar que elas sejam interpretadas de forma célere, coerente e previsível.